Polityka demograficzna to określenie, do którego możemy zebrać wszystkie działania państwa, których celem jest wpływ na strukturę ludności ze szczególnym uwzględnieniem struktury wieku. Polskie rządy podejmowały pewne ograniczone działania nakierowane na odciążanie kosztów rodzin wielodzietnych. 1 kwietnia 2016 wprowadzono program „Rodzina 500+”, który następnie rozszerzono 1 lipca 2019.
Szymon Wieczorek: Czy polityka demograficzna ma na celu bardziej wzrost urodzeń do poziomów obserwowanych wcześniej, np. w naszym przypadku w latach 80. XX w., czy raczej odkładanie w czasie i ograniczanie niekorzystnych efektów starzenia się społeczeństw?
Paweł Strzelecki, ISiD SGH: Tak naprawdę to jest wszystko to, o czym Pan powiedział, a nawet jeszcze sporo więcej. W przeciwieństwie podejścia skupionego na dzietności (ang. Total Fertility Rate, TFR), który widzieliśmy w rządowym dokumencie „Strategia Demograficzna 2040”, dla mnie polityka demograficzna obejmuje ogół zagadnień uwzględniający również migracje czy politykę zmierzającą do poprawy zdrowia ludności.
Migracje, istotna część zmian demograficznych, wpływa na strukturę wieku i liczbę ludności w danym kraju. Oprócz migracji cały czas uciekamy również od trzeciego komponentu demografii, czyli zdrowia ludności, reprezentowanego choćby przez współczynnik zgonów, czy długość trwania życia w dobrym zdrowiu. I to także było pominięte w tym dokumencie, który koncentrował się głównie na dzietności. Tymczasem polityka demograficzna powinna uwzględniać wszystkie te kwestie: dbanie o zdrowie populacji, o to, aby długość trwania życia w dobry zdrowiu wzrastała oraz skonkretyzować postulaty stojące przed regulacjami dotyczącymi migracji. Ostatnie dwie dekady uczą nas, że migracje także w przyszłości mogą w krótkim okresie zmieniać strukturę wieku ludności i łagodzić problemy związane ze starzeniem się naszej ludności.
Dobrze byłoby, gdyby politycy postawili cel polityki demograficznej, mając na uwadze wszystkie trzy komponenty. Społeczeństwu trzeba komunikować, do czego polityka demograficzna ma prowadzić, jakie cele są realistyczne i na co ta polityka może wpływać. Mówimy tu nie tylko na poziomie odwracania zmian demograficznych, ale także radzenia sobie z ich skutkami w przypadku, gdy zmiany te nie są odwracalne. Dla przykładu, o małej skuteczności bodźców finansowych w skłanianiu ludzi do decydowania się na kolejne dzieci, zdążyliśmy się zorientować w doświadczeniach z programem „Rodzina 500+”. Mimo swych innych zalet program ten nie odwróci starzenia się ludności – może zatem trzeba się zastanowić jak pomóc funkcjonować społeczeństwu, w którym, zwłaszcza poza dużymi aglomeracjami, będzie żyć duży odsetek osób starszych.
Nie oznacza to, że jestem przeciwnikiem programu „Rodzina 500+”. Twierdzę tylko, że używanie prostych bodźców finansowych jest niewystarczającym narzędziem polityki demograficznej. Trzeba jednak zauważyć, że dzięki wprowadzeniu tego programu wyrównano do pewnego stopnia możliwości konsumpcji i rozwoju rodzin z większą liczbą dzieci w porównaniu do osób bezdzietnych czy osób z jednym dzieckiem. Być może jest tak, że wyrównywanie szans dzieci z różnych środowisk jest pożądanym i jednocześnie całkiem realistycznym celem, do którego warto byłoby dążyć. Jeśli tak, może warto obok bodźców finansowych dla rodziców oddziaływać także na lepsze szkolnictwo. Żeby 500+ nie było w coraz większym stopniu wydawane na korepetycje.
Jeśli chodzi o migracje, celem byłoby przede wszystkim określenie tego, do czego dążymy. Czy chcemy pozostawić ten temat biznesowi, tak żeby migracja wyrównywała nam bieżące braki na rynku pracy, niezależnie od kosztów? Czy może jednak, dążąc do rozwoju pewnych dziedzin, państwo chce się skoncentrować na pozyskiwaniu ludzi o pewnych wybranych specjalizacjach? Druga opcja oznaczałaby, że w innych dziedzinach nie sprzyjamy migracji gorzej wykwalifikowanych osób, a zamiast tego wykorzystujemy fakt kurczącej się populacji do wdrażania nowych technologii, robotyzacji i innych działań poprawiających produktywność pracy.
Mogę oczywiście na ten temat wyrazić swoją opinię, ale w moim przekonaniu powinniśmy dążyć do tego, aby rozwiązania proponowali politycy w wyniku dyskusji ekspertów wskazujących wady i zalety różnych rozwiązań.
Szymon Wieczorek: Co wiemy do tej pory na temat efektów tych działań, które były podejmowane przez różne rządy w ramach polityki demograficznej?
Paweł Strzelecki, ISiD SGH: Postaram się to przedstawić w szerszym kontekście. Zacznę od dzietności, bo ta kwestia nasuwa się sama.
Wprowadziliśmy wielką i kosztowną reformę w postaci programu „Rodzina 500+”, w ramach której świadczenie na początku było przyznawane od drugiego dziecka niezależnie od dochodów i dla pierwszego dziecka zależnie od dochodów. Potem okazało się, że możliwe jest także uniezależnienie od dochodów pierwszego dziecka. I jeśli popatrzymy sobie na sam wskaźnik TFR i jego wartości w ostatnich kilku latach, to wydaje mi się, że uzasadnione jest twierdzenie, że program nie przyniósł wielkich efektów.
Można się oczywiście spierać, do jakiego stopnia w ciągu 2-3 pierwszych lat po wprowadzeniu tej reformy współczynnik dzietności drgnął o 0,1 czy może 0,2 dziecka na kobietę w ciągu jej życia. Niemniej brak kontynuacji tego trendu sugeruje, że część rodziców mogła po prostu zdecydować się na dzieci, które planowali wcześniej – korzystając z nadarzającej się okazji. Nie zwiększyło to zatem całkowitych planów, a tylko przyspieszyło realizację tych istniejących.
Niestety, na podstawie dotychczasowych doświadczeń innych krajów trudno o możliwą do realizacji w krótkim czasie i pewną receptę na zwiększenie dzietności. Nawet wzrost TFR w Czechach wynika prawdopodobnie ze splotu różnych okoliczności i konsekwentnie prowadzonej polityki umożliwiającej godzenie posiadania dzieci i rozwoju zawodowego kobietom. W obecnej sytuacji powinniśmy natomiast unikać wpadnięcia w pułapkę niskiej dzietności, czyli rozpowszechniania się życia bez dzieci i zakładania rodzin (bezdzietność) oraz przekierowywania transferów ku grupie osób starszych w społeczeństwie kosztem osób młodych i wychowujących dzieci.
Szymon Wieczorek: W literaturze tematycznej wskazuje się także na to, że dzietność rośnie w czasach dobrej koniunktury gospodarczej. A taką właśnie obserwowaliśmy w drugiej połowie lat 10.
Paweł Strzelecki, ISiD SGH: Zgadza się, tutaj Pan potwierdził to, co jeden ze studentów piszących u mnie pracę licencjacką. Tzn. jeżeli popatrzy się na korelację odzwierciedlającą przekonujący mechanizm przyczynowo-skutkowy, to nawet proste modele regresji pomiędzy TFR i stopą bezrobocia pokazują, że TFR spada jeśli bezrobocie rośnie i odwrotnie. Oczywiście, nie jest to jedyna zmienna objaśnia współczynnik dzietności. Tutaj można wymienić bardzo wiele czynników, bo na to nakładają się także zmiany społeczne. Zwłaszcza, że młodsze kohorty (roczniki) mają też różne zapatrywanie na to, kiedy formować związki i kiedy te związki mają prowadzić do pojawiania się dzieci.
Natomiast stopa bezrobocia jako przybliżenie dobrej koniunktury i rozwoju gospodarczego, jest bardzo istotnym czynnikiem objaśniającym dzietność. Prawdopodobnie dobra sytuacja gospodarcza także przyczyniła się do chwilowego wzrostu dzietności w momencie wprowadzania programu „Rodzina 500+”. Paradoksalnie uważam zatem, że niezamierzoną, ale relatywnie skuteczną okazała się prawdopodobnie polityka pilnowania, aby stopa bezrobocia pozostawała niska, bo być może to właśnie zapobiegło obniżeniu się TFR.
Z kolei głównym dobrodziejstwem, które przyniósł program „Rodzina 500+”, było ograniczenie ubóstwa osób z rodzin wielodzietnych oraz ubóstwa dzieci. Zatem jego efekty traktowałbym bardziej w kategorii polityki społecznej. Można powiedzieć, że świadczenie stanowiło odciążenie pewnej części kosztów ponoszonych przez rodziny w związku z wychowaniem dzieci.
Wydaje mi się, że dyskusja o tym, żeby „Rodzina 500+” została zabrana lub zreformowana nie powinna mieć miejsca. Jeżeli raz została wprowadzona reforma, która ma na celu oddziaływanie na procesy długookresowe, to pokazywanie przez państwo, że ta reforma może być cofnięta byłoby nieszczęściem. Oznaczałoby to, że w przyszłości kolejnym podobnym reformom nie należy ufać, bo one też mogą być cofnięte.
Można powiedzieć, że pronatalistyczny cel nie został zrealizowany. Jeśli jednak popatrzymy sobie na inne redystrybucyjne reformy wprowadzane w ostatnich lap.ch, np. poświęcone osobom w wieku emerytalnym, to właśnie ta była zdecydowanie lepiej trafiona pod względem rozwoju społecznego.
Chciałbym przy okazji zauważyć, że nie dotknęliśmy tematu polityki zdrowotnej. Polska była w bardzo niekomfortowej sytuacji pod względem liczby lekarzy na 1000 mieszkańców, byliśmy bardzo nisko w rankingach OECD pod tym względem. To się przez wiele lat nie zmieniało, dopiero stosunkowo niedawno zwiększone zostały limity przyjęć na kierunki medyczne i pielęgniarskie, pojawiają się nowe kierunki medyczne na uczelniach. Zaczęliśmy dążyć do tego, żeby liczba młodych lekarzy się zwiększyła.
Naturalnie efektem ubocznym może być niższa jakość kształcenia części medyków, ale z punktu widzenia struktury wieku lekarzy mieliśmy do czynienia z przededniem zapaści. Był stosunkowo duży odsetek lekarzy, który nadal leczył pomimo osiągnięcia wielu emerytalnego. To groziło katastrofą. Potrzebna jest oczywiście analiza, w jakich specjalnościach powinniśmy kształcić personel i jak zapewnić jakość kształcenia. Niemniej jednak z perspektywy ogólnych wskaźników za kilka lat sytuacja powinna się poprawić.
W przypadku polityki zdrowotnej można dopatrzeć się dostosowań do wyzwań demograficznych przyszłości, choć nie są one tak szeroko dyskutowane jak działania związane z dzietnością. W odróżnieniu od niej, tematu polityki migracyjnej nie tylko unika się w oficjalnych wypowiedziach i dokumentach, ale także pozostawia się ją decyzjom podejmowanym w reakcji na zmieniającą się sytuację. Jest to może uzasadnione wyjątkowo szybkimi zmianami sytuacji Polski pod tym względem w ostatnich latach, wojną za naszymi granicami i innymi wydarzeniami o podobnym charakterze. Niemniej jednak to właśnie dlatego to regulacje dotyczące tej polityki wymagają przemyślenia i rozwagi, aby unikać błędów popełnionych w przeszłości przez kraje Europy Zachodniej.
Kontynuacja wywiadu o polityce demograficznej pojawi się wkrótce.
UL. MARSZAŁKOWSKA 84/92 LOK. 115
00-514 WARSZAWA 