COP, czyli Konferencja Stron – czy niemal 30 lat negocjacji klimatycznych przynosi efekty? 

UNFCCC 

Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych ds. zmian klimatu (UNFCCC) została podpisana w 1992 roku w Rio de Janeiro przez 154 państwa. Ustanowiła międzynarodowy traktat środowiskowy, mający na celu zwalczanie „niebezpiecznej ingerencji człowieka w system klimatyczny”  oraz „stabilizację stężeń gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiega niebezpiecznej antropogenicznej ingerencji w system klimatyczny”.  

Ustanowiony traktat wzywał do nieustannych badań naukowych oraz regularnych spotkań i negocjacji, a także tworzenia przyszłych porozumień politycznych, dzięki którym możliwe byłoby naturalne przystosowanie do zmian klimatu ekosystemom, zapewnienie bezpieczeństwa produkcji żywności i umożliwienie rozwoju gospodarczego w sposób zrównoważony.  

Pierwszym wdrożeniem ustaleń w ramach UNFCCC był protokół z Kioto, podpisany w 1997 roku przez 192 państwa. Obowiązywał w latach 2005-2020 i realizował cel ograniczenia globalnego ocieplenia przez zmniejszenie stężenia gazów cieplarnianych – łącznie wymieniono ich siedem, w tym dwutlenek węgla, metan czy podtlenek azotu. Następnie został on zastąpiony porozumieniem paryskim, które przyjęto w 2015 roku. Obejmuje ono kwestie łagodzenia zmian klimatu, adaptacji do nich oraz finansowania działań im zapobiegających i dostosowujących się do nich. Od lutego 2023 roku stronami porozumienia jest 195 członków UNFCCC. 

Konferencja Stron 

Najwyższym organem konwencji UNFCCC jest właśnie Konferencja Stron (ang. Conference of Parties, COP), która dokonuje regularnych przeglądów realizacji postanowień UNFCCC. Sesje spotkań, nazywane szczytami klimatycznymi ONZ, zwoływane są rokrocznie od 23 lat i stanowią formalne spotkanie stron porozumienia, choć państwa niebędące sygnatariuszami porozumienia mogą uczestniczyć w spotkaniach jako obserwatorzy. W trakcie szczytów określane są ambicje i obowiązki sygnatariuszy w zakresie ochrony klimatu, identyfikuje się także potrzeby i ocenia dotychczas powzięte działania. To właśnie trzecia konferencja COP3 zaowocowała podpisaniem protokołu z Kioto, a COP21 – przyjęciem porozumienia paryskiego. 

W szczycie COP uczestniczą nie tylko zespoły negocjacyjne, wysyłane przez wszystkich 197 sygnatariuszy, lecz także eksperci ONZ do spraw klimatu. 197 sygnatariuszy podzielonych jest na pięć grup regionalnych (Afryka, Azja, Europa Wschodnia, Ameryka Łacińska i Karaiby, Europa Zachodnia i pozostałe państwa, takie jak Australia, Kanada i USA). Wiele organizacji, takich jak organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska, organizacje młodzieżowe, związki zawodowe, reprezentanci mniejszości etnicznych i rdzennych ludności, grupy biznesowe, energetyczne czy te związane z przemysłem jest zapraszanych na konferencję w charakterze obserwatorów. 

Co roku gospodarzem COP jest inny kraj, wyznaczający prezydenta prowadzącego rozmowy. Odgrywa on ważną rolę w konsultacjach z innymi rządami oraz zainteresowanymi stronami, zapewniając przywództwo oraz przedstawiając wizję i główny temat szczytu. Pośredniczy również w zawieraniu wynegocjowanych porozumień. Spotkania podczas COP toczą się głównie wokół negocjacji i debat, a celem szczytu jest dokonanie przeglądu postępów w realizacji ograniczenia zmian klimatycznych.  

Chęci i deklaracje czy realne zobowiązania? 

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że ustalenia zawierane na szczytach COP są dobrowolne i jako takie nie są prawnie wiążące – chyba, że zostaną one dokonane poprzez postanowienie traktatowe. To, czy decyzja podjęta na COP jest prawnie wiążąca dla państw, zależy w znacznej mierze od uprawnień przypisanych COP w tekście traktatu. Jeżeli traktat upoważnia COP do podejmowania działań, to pod warunkiem, że dana decyzja mieści się w zakresie uprawnień przyznanych przez traktat, wówczas będzie ona wiążąca. Decyzje podejmowane podczas COP nie nakładają na państwa np. obowiązku dokonania konkretnych redukcji emisji czy zobowiązań finansowych. Posiadają bardziej charakter dobrowolnych deklaracji. 

Wyjątek stanowi porozumienie paryskie, które było pierwszym prawnie wiążącym międzynarodowym traktatem w sprawie zmian klimatycznych, zobowiązującym rządy do podjęcia działań w celu ograniczenia wzrostu temperatury na świecie i zaadresowania istniejących już skutków zmian klimatycznych. Porozumienie oparto na pięcioletnim cyklu działań klimatycznych prowadzonych przez sygnatariuszy, a od 2020 roku kraje  przedstawiają swoje krajowe plany działań w dziedzinie klimatu, znane jako wkłady ustalane na poziomie krajowym (NDC). Każdy kolejny NDC ma odzwierciedlać coraz wyższy poziom ambicji w porównaniu z poprzednią wersją. Niemniej jednak, nacisk nadal położony jest na dobrowolność działań.  

Nadrzędnym celem porozumienia stało się utrzymanie „wzrostu średniej temperatury na świecie na poziomie znacznie poniżej 2°C powyżej poziomu przedindustrialnego” oraz kontynuowanie wysiłków na rzecz „ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5°C powyżej poziomu przedindustrialnego”. W ostatnich latach położono nacisk na ograniczenie globalnego ocieplenia do 1,5°C, ponieważ zdaniem Międzynarodowego Zespołu ONZ ds. Zmian Klimatu przekroczenie progu 1,5°C grozi wywołaniem znacznie poważniejszych skutków zmiany klimatu niż dotychczas doświadczanych, w tym częstszych i dotkliwszych susz, fal upałów i opadów. 

Fundusz strat i szkód oraz metan 

Do tej pory odbyło się 28 szczytów klimatycznych, w tym ostatni w Dubaju, jednak większość z nich nie zaowocowała konkretnymi, namacalnymi ustaleniami. Od czasu protokołu z Kioto, podpisanego podczas COP3, wiele konferencji klimatycznych minęło bez echa, a m.in. USA (które podobnie jak Kanada nie ratyfikowały traktatu, argumentując, że Chiny oraz Indie nie zostały objęte konkretnymi limitami) wielokrotnie utrudniały prowadzone wielostronne negocjacje.  

Niemniej jednak w trakcie wielu spotkań udało się dokonać kilku przełomowych ustaleń. Jednym z nich (nie licząc podpisania porozumienia paryskiego podczas COP21) było zobowiązanie się sygnatariuszy do ustanowienia funduszu strat i szkód podczas COP27, odbywającego się w Szarm el-Szejk w Egipcie. Jego celem jest rozwiązanie problemu nierówności związanych ze zmianami klimatycznymi poprzez zapewnienie pomocy finansowej biedniejszym państwom, które historycznie rzecz ujmując nie są odpowiedzialne za globalne emisje, a jednocześnie – ze względu na swoje położenie geograficzne – najbardziej narażone na katastrofy naturalne z nich wynikające.

Podczas tegorocznego COP28 zdecydowano, że fundusz będzie początkowo ulokowany w Banku Światowym, a kilka bogatych krajów (USA, Japonia, Wielka Brytania i członkowie UE) przekażą na niego łącznie 430 mln dolarów. Zjednoczone Emiraty Arabskie przekazały także 100 mln dolarów.  

Z kolei w trakcie COP26 w Glasgow Stany Zjednoczone i Unia Europejska przedstawiły projekt globalnego zobowiązania dotyczącego metanu, którego celem jest zmniejszenie o 30 procent emisji tego gazu cieplarnianego w latach 2020-2030. Zobowiązanie to zostało podtrzymane podczas tegorocznego szczytu, kiedy koncerny naftowe ogłosiły, iż do końca dekady zmniejszą emisje metanu z odwiertów o ponad 80 procent. Deklaracja obejmuje również międzynarodowe działania monitorujące, które mogłyby pociągnąć przedsiębiorstwa do odpowiedzialności.  

Ze względu na brak jednoznacznie prawnie wiążących zobowiązań wynikających z ustaleń podejmowanych podczas szczytów klimatycznych, wielu komentatorów nadal podnosi kwestie ich efektywności i przydatności. Wskazują, że czas oraz środki niezbędne do przygotowania szczytu mogłyby zostać lepiej spożytkowane przez państwa indywidualnie.  

Jednocześnie, szczyt klimatyczny COP jest obecnie największą tego typu platformą, gromadzącą blisko 200 państw z całego świata w celu omówienia postępujących zmian klimatycznych i sposobów zapobiegania im w przyszłości. Umożliwia również stworzenie przestrzeni do wymiany doświadczeń nie tylko głównych graczy geopolitycznych, lecz także mniejszych państw, które niejednokrotnie są najbardziej narażone na postępujące zmiany klimatyczne.