Zmiany w traktatach UE: zagrożenie suwerenności czy usprawnienie działania? 

291 za, 274 przeciw 

22 listopada Parlament Europejski (PE) opowiedział się za propozycją zmian w traktatach Unii Europejskiej. Jak zaznaczyła instytucja, przedstawione propozycje stanowią efekt niedawnej konferencji w sprawie przyszłości Europy oraz „niespotykanych wcześniej wyzwań i wielu kryzysów”. Sprawozdanie zostało przygotowane przez pięcioro współsprawozdawców, którzy reprezentowali „zdecydowaną większość” w PE. Przyjęto je 305 głosami za i 276 głosami przeciw (29 posłów wstrzymało się od głosu). Towarzyszącą sprawozdaniu rezolucję przyjęto 291 głosami za, przy 274 głosach sprzeciwu i 44 głosach wstrzymujących się.

Pięciu głównych posłów, którzy opowiadali się za wprowadzeniem zmian w traktatach, jest członkami różnych partii (Renew Europe Group, Europejskiej Partii Ludowej, Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów (PSSD), Zielonych/Wolnego Przymierza Europejskiego oraz Lewicy). Pod względem narodowościowym czterech z nich pochodziło z Niemiec, a jeden z Belgii.  

Jak stwierdził cytowany europoseł Sven Simon (EPL), „UE musi stać się bardziej skoncentrowana, zdolna do działania i bardziej odpowiedzialna demokratycznie. Chcemy, żeby głos wyborców decydował o tym, kto zostanie przewodniczącym Komisji”. Również europosłanka Gabriele Bischoff (PSSD) podkreśliła konieczność „zwiększenia zdolności UE do działania”, w tym „przejścia od zasad jednomyślności do głosowania większością kwalifikowaną”. Zaznaczano, że proponowane zmiany w traktatach wzmocnią europejską demokrację, przygotują UE na kolejną rundę rozszerzenia i stanowią „odpowiedź Parlamentu na oczekiwania obywateli”. 

Większa rola Parlamentu 

Raport dotyczący zmian w traktatach, zawierający łącznie 267 poprawek, został wcześniej przyjęty przez Komisję Spraw Konstytucyjnych (AFCO), gdzie wszystkie głosowania potoczyły się zgodnie z rekomendacją sprawozdawców projektów. Jak zaznacza Euractiv, podczas głosowania 22 listopada część poprawek została odrzucona. 

Do głównych reform zaproponowanych przez Parlament należy zniesienie zasady jednomyślności w głosowaniu w Radzie Unii Europejskiej w obszarach polityki zagranicznej, bezpieczeństwa oraz obronności. W tych sferach zasada konsensusu ma być zastąpiona większością kwalifikowaną. Rada UE składa się z ministrów wszystkich krajów UE, obradujących w różnych składach w zależności od omawianego obszaru polityki. Rada Razem z PE podejmuje decyzje dotyczące prawa europejskiego, przyjmując akty prawne i koordynując politykę UE.  

W proponowanych zmianach PE chciałby dążyć do osiągnięcia „dwuizbowego charakteru procesu podejmowania decyzji” i uniknąć „impasu w Radzie UE”. Oznaczałoby to, że żaden kraj członkowski nie mógłby samodzielnie zawetować decyzji politycznych w wymienionych obszarach. Obecnie traktaty zobowiązują Radę do jednomyślnego stanowiska w zakresie wymienionych dziedzin, a także m.in. w sprawach podatków pośrednich, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej oraz rozszerzania się UE. 

Wprowadzenie głosowania zamiast jednomyślności jest jednym z najbardziej kontrowersyjnych postulatów, ponieważ można podjąć decyzję wbrew niektórym państwom członkowskim. Obecnie, zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony, osiąga się większość kwalifikowaną, gdy 55 procent państw głosuje „za” (w praktyce oznacza to 15 z 27 krajów), ale jednocześnie reprezentują one co najmniej 65 procent ogółu ludności UE. W naturalny sposób pomniejsza to decyzyjność państw członkowskich, które mają mniej obywateli.

Jak zaznacza dr Małgorzata Bonikowska, prezes Centrum Stosunków Międzynarodowych i ekspertka w sprawach UE, dyskusja o wprowadzeniu głosowania oznaczałaby jednocześnie konieczność zweryfikowania tego jak się oblicza większość kwalifikowaną. „Można wyobrazić sobie scenariusz, w którym wprowadzi się jakieś doszacowanie ludnościowo mniejszych państw”.  

W przedstawionej propozycji wzmocniono również rolę Parlamentu, proponując, aby otrzymał on prawo inicjatywy ustawodawczej, które obecnie ma tylko Komisja Europejska. Europosłowie proponują także wyrównanie kompetencji Parlamentu z Radą UE (ministrowie) nie tylko w zwykłej procedurze legislacyjnej, ale także w procedurze specjalnej, w której dziś Rada jest uprawniona do samodzielnego podejmowania decyzji.  

Mniej komisarzy 

Zgodnie z propozycją wysuniętą przez PE, liczba komisarzy, których jest dziś tylu, ile państw członkowskich, uległaby zmniejszeniu do 15, a sama Komisja Europejska miałaby zmienić nazwę na Europejski Organ Wykonawczy. Dodatkowo, odwrotnie niż jest obecnie, przewodniczącego Komisji nominowałby Parlament, a Rada Europejska (szefowie rządów) dokonywałaby jego zatwierdzenia. Przewodniczący Komisji otrzymałby możliwość „wyboru członków na podstawie preferencji politycznych, przy jednoczesnym zachowaniu równowagi geograficznej i demograficznej oraz mechanizmu wotum nieufności wobec indywidualnych komisarzy”.  

Naturalnym skutkiem tej decyzji byłoby to, że nie każde państwo członkowskie miałoby swojego „reprezentanta” w Komisji. Niemniej jednak – jak zaznacza dr Bonikowska – propozycje dotyczące zmniejszenia liczby komisarzy do 15 nie są niczym nowym, a dopiero od 2004 roku obowiązuje zasada, że każdy kraj członkowski posiada „własnego” komisarza. Przedtem, kiedy UE tworzyło 12 a potem 15 członków, duże państwa posiadały dwóch komisarzy, małe jednego. Traktat z Lizbony, pisany po rozszerzeniu UE m.in o kraje Europy Środkowo-Wschodniej, uwzględniał istotne zwiększenie liczby państw i wprowadzał zasadę, że od 1 listopada 2014 Komisja będzie liczyć w każdej kadencji 2/3 liczby członków UE (czyli obecnie powinna liczyć 18 komisarzy). Jednak w maju 2013 roku Rada Europejska, czyli przywódcy państw jednomyślnie postanowili (są do tego uprawnieni) utrzymać poprzednie rozwiązanie, dlatego mamy dziś 27 komisarzy. 

„Co do zasady, Komisja Europejska nie jest ciałem, w którym komisarze mają reprezentować interesy swoich krajów, lecz działać w interesie całej Unii” – podkreśla ekspertka. „Zadania tej instytucji można porównać do zarządu w przedsiębiorstwie, wyznaczonego do codziennego operacyjnego prowadzenia wszystkich spraw. Komisarze powinni być neutralni pod względem sympatii narodowych. W przypadku zmniejszenia liczby komisarzy powstaje pytanie, jak ich dobierać pod względem narodowościowym, propozycja parlamentu mówi o systemie rotacyjnym. Można też sobie wyobrazić, że będzie tam trafiać mniej polityków, a więcej ekspertów, znających się na specyfice dziedzin, którymi mają zarządzać”.  

„Nie zapominajmy, że propozycję parlamentu europejskiego należy odczytywać jako chęć zwiększenia jego własnej roli. To gra o wpływy pomiędzy najważniejszymi unijnymi instytucjami” – mówi dr Bonikowska. „Dążenie do przejęcia części kompetencji od Komisji czy Rady jest w pełni logiczna, uzasadniona także mandatem parlamentarzystów, uzyskanym w ogólnoeuropejskich wyborach powszechnych. Jednocześnie, im szersze uprawnienia dajemy Parlamentowi i Radzie UE (ministrowie), tym bardziej możemy sobie pozwolić na ograniczenie politycznego znaczenia, a co za tym idzie i składu Komisji  

Zwiększenie kompetencji Brukseli 

Kolejną kluczową zmianą jest wydłużenie listy kompetencji dzielonych między rządy państw członkowskich a instytucje unijne – mają do nich dołączyć kwestie dotyczące bezpieczeństwa, obronności, zdrowia publicznego oraz leśnictwa. Państwa członkowskie realizują swoje kompetencje w wymienionych obszarach w zakresie, w jakim Unia ich nie wykonuje – innymi słowy, „dzielą się” decyzyjnością. Obecnie do kompetencji dzielonych zalicza się d m.in. politykę spójności, energetyczną, ochronę konsumentów, funkcjonowanie rynku wewnętrznego czy politykę społeczną. 

Zgodnie z propozycjami PE, UE miałaby zyskać wyłączne kompetencje (obszary, w których Unia może samodzielnie stanowić prawo i przyjmować wiążące akty prawne) również w zakresie bioróżnorodności, środowiska i negocjacji dotyczących globalnego ocieplenia. Obecnie kompetencje wyłączne UE obejmują: unię celną, reguły konkurencji, politykę pieniężną (w krajach strefy euro), wspólne zasoby morskie i wspólną politykę handlową. Jednak, jak podkreśla dr Bonikowska należy pamiętać, że nie oznacza to „oddania decyzyjności Brukseli”. „Państwa członkowskie nadal podejmują decyzje w wymienionych obszarach, jednak nie w sposób indywidualny, a zbiorowy, poprzez wspólne instytucje UE” – zaznacza.  

Centralizacja czy usprawnienie działań? 

„Ewolucja projektu europejskiego od kilkudziesięciu lat powoli zmierza w kierunku głębszej współpracy państw. Nie jest to niczym nowym i stanowi stały trend od początku istnienia Wspólnot Europejskich. Od zakończenia zimnej wojny państwa członkowskie starały się integrować w wielu innych obszarach poza rynkiem i gospodarką, tworząc Traktatem z Maastrich (1992) Unię Europejską. Równolegle z wprowadzaniem wspólnej waluty euro, dążono do politycznego zacieśniania relacji i utworzenia federalnego państwa, opartego na Konstytucji. Ta droga jednak została odrzucona w referendach we Francji i w Holandii (2005). Dziś nie ma powrotu do tej koncepcji, jednak kontynuuje się pogłębianie procesów integracyjnych” – mówi dr Bonikowska. 

Zdaniem ekspertki, tak właśnie należy patrzeć na propozycję Parlamentu Europejskiego. To szukanie możliwości usprawnienia wspólnych działań między państwami członkowskimi. Jednocześnie należy przyznać, że ograniczenie możliwości weta zmniejsza siłę oddziaływania mniej licznych państw członkowskich – w tym krajów bałtyckich a także Polski. Sprawy decydowane w głosowaniu z większością kwalifikowaną mogłyby dotknąć kluczowych dla nas obszarów polityki zagranicznej czy obronności W świetle toczącej się wojny w Ukrainie jest to dla państw Europy Środkowo-Wschodniej i szerzej – wschodniej flanki UE – kontrowersyjna propozycja. 

Głosy sceptycyzmu padają również ze strony polskich europosłów – zarówno ze strony Prawa i Sprawiedliwości, jak i Platformy Obywatelskiej czy Polskiego Stronnictwa Ludowego. Jak zaznaczał Donald Tusk, Europa „wymaga naprawy w wielu miejscach”, jednak jako „najgłupszą metodę” określił brnięcie w „naiwny euroentuzjazm”, a przygotowane przez PE pomysły nie odpowiadają „duchowi czasu i realnym potrzebom UE”.

Europa czterech prędkości? 

Równolegle do propozycji Parlamentu pojawił się mniej formalny raport francusko-niemieckiej grupy roboczej, który w wielu punktach jest zbieżny z poprawkami zaproponowanymi przez europosłów. Jednocześnie raport sugeruje rozszerzenie mechanizmu warunkowości, który uzależnia wypłatę środków z budżetu UE od przestrzegania zasad praworządności. Jak zaznacza Polski Instytut Spraw Międzynarodowych (PISM), miałby on dotyczyć nie tylko kwestii rządów prawa, lecz również ogólnych wartości leżących u podstaw UE, zawartych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.  

Autorzy raportu proponują również wprowadzenie czterech poziomów integracji w ramach UE – od najbardziej do najmniej zintegrowanych państw. Wewnętrzny krąg mieliby stanowić członkowie strefy euro i Schengen, realizujący także dodatkowe projekty na zasadzie koalicji krajów zainteresowanych. W kolejnym kręgu znajdowałyby się aktualne i przyszłe państwa członkowskie UE, dalej państwa stowarzyszone i w ostatnim kręgu – Europejska Wspólnota Polityczna.  

Jak zaznacza cytowany przez Euroactiv dr Melchior Szczepanik z PISM, jeśli weźmie się pod uwagę zróżnicowanie w chociażby dołączeniu do strefy euro, Unia wielu prędkości istnieje już dzisiaj. Jednak zdaniem niektórych ekspertów wnioski raportu mogą wynikać z perspektywy rozszerzenia UE o Ukrainę czy Mołdawię i chęć podzielenia akcesji na etapy. Jak zaznacza cytowany przez portal dr Szczepanik, podczas etapu przejściowego mogłoby to oznaczać możliwość korzystania z podstawowych unijnych swobód, w tym ze wspólnego rynku, ale brak własnego komisarza czy posłów w Parlamencie.  

Należy również pamiętać, że gdyby propozycja z francusko-niemieckiego raportu zostałaby w pełni zrealizowana, istniałoby ryzyko wykluczenia Polski z najbardziej zintegrowanego kręgu państw członkowskich (choćby przez wzgląd na strefę euro), przy jednoczesnej konieczności dostosowania się do podejmowanych tam decyzji. 

Długa droga do zmian 

Zgodnie z art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej (tzw. Traktat z Maastricht), propozycja zmiany traktatów może być przedłożona przez rząd każdego państwa członkowskiego, PE lub KE, a organem decyzyjnym w tej sprawie jest Rada Europejska – organ składający się z szefów państw lub rządów krajów UE, określający ogólny kierunek polityczny i priorytety UE. Rada Europejska nie przyjmuje aktów prawnych poza ewentualnymi zmianami w traktatach. 

Po przyjęciu rezolucji przez PE, trafia ona do Rady UE, która kolejno przekazuje ją Radzie Europejskiej. Rada Europejska może podjąć decyzję o rozpatrzeniu zmian w traktatach proponowanych przez Parlament poprzez zwykłą większość głosów (co najmniej 14 członków musi zagłosować „za”). W takim wypadku powołany zostanie konwent, złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji.  

Kolejno konwent rozpatruje propozycje zmian pod względem merytorycznym i przyjmuje – na drodze konsensusu – zalecenie dla Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. Oznacza to, że decyzja o zmianie traktatów powinna zostać przyjęta za porozumieniem wszystkich państw. Następnie przewodniczący Rady UE zwołuje konferencję międzyrządową, gdzie przedstawiciele rządów państw wypracowują ostateczną treść poprawek traktatowych – mogą one zostać przyjęte jedynie w drodze konsensusu. Ostatnim etapem jest ratyfikacja zmian przez wszystkie państwa członkowskie. 

Oznacza to, że każde państwo członkowskie może uniemożliwić zmianę unijnych traktatów na trzech etapach: ustaleniu przez konwent zaleceń dla konferencji międzyrządowej, przyjmowania ostatecznej wersji poprawek oraz ratyfikacji ostatecznej wersji rewizjonowanych traktatów.  

Jak zapewnił hiszpański minister Pascual Nacarro Rios, Rada będzie działała w tej sprawie „zgodnie ze swoimi obowiązkami”. Unijni ministrowie mają zająć się parlamentarnym raportem na posiedzeniu Rady ds. Ogólnych zaplanowanym na 12 grudnia. 

Dr Bonikowska podkreśla, że nawet jeśli Rada Europejska podejmie decyzję o rozpoczęciu rozmów dotyczących zmiany traktatów (a nie jest to jeszcze przesądzone) i powoła konwent, Unię czeka jeszcze długa droga przed wdrożeniem jakichkolwiek zmian. „To bardzo czasochłonny proces, który może trwać nawet kilka lat. Nic nie zdarzy się w ciągu kilku miesięcy”.  

Bez entuzjazmu 

Optymistyczny ton wypowiedzi europosłów warto skontrować z wynikami głosowania – różnica między głosami za a przeciw (nie licząc głosów wstrzymujących się) wynosiła zaledwie 17. Nie wskazuje to na jednoznaczne, silne poparcie dla proponowanych zmian traktatowych, a podziały nastąpiły wewnątrz największych partii parlamentarnych. Przykładowo, zarówno Platforma Obywatelska (PO), jak i Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL) należące do EPL zdecydowały się głosować przeciwko, a Donald Tusk sceptycznie wypowiadał się o ewentualnych zmianach traktatowych. 

Nie jest to pierwszy taki przypadek, ani pierwsza dyskusja o wprowadzeniu zmian do traktatów UE inicjowana przez PE. W 2022 roku, bazując na wnioskach wyciągniętych po konferencji w sprawie przyszłości Europy, Parlament ogłosił inicjatywę mającą rozpocząć rewizję traktatów. Jak zaznaczył, był to bezpośredni wynik 49 „ambitnych i konstruktywnych propozycji”, jakie pojawiły się po konferencji i które mogą zostać zaadresowane jedynie poprzez zmiany w traktatach. Wówczas przeciwko wypowiedziała się blisko jedna trzecia państw członkowskich UE, stwierdzając, że nie popiera „nieprzemyślanych i przedwczesnych prób rozpoczęcia procesu zmiany traktatu”. Oprócz krajów Europy Środkowo-Wschodniej, pod stwierdzeniem podpisały się również Szwecja, Dania czy Finlandia. 

„Podkreślam, że cały czas mówimy o pewnych propozycjach i dyskusji, która trwa. Parlament europejski podjął inicjatywę pod wpływem polityków obecnego unijnego mainstreamu. Naturalnie, przeciwni tym zmianom są radykałowie, ale głosy sceptycyzmu słyszy się również z umiarkowanego centrum. Propozycja PE w niektórych szczegółowych sprawach idzie za daleko i jest dość kontrowersyjna także dla niektórych polityków centroprawicy, centrolewicy i grupy liberałów. Najlepszy dowód, że europosłowie z PO i PSL zagłosowali przeciwko. Osobiście nie widzę wokół niej dużego entuzjazmu” – komentuje dr Bonikowska. 

Jazda na rowerze 

Jak zaznacza dr Bonikowska, propozycje zmian traktatowych w UE są w naturalny sposób powiązane z nadchodzącymi wyborami do Parlamentu Europejskiego. „Każda kolejna kadencja w unijnych instytucjach to dążenie do tego, aby w jakiś sposób rozwijać projekt Unii Europejskiej. W obecnym układzie politycznym, centrolewica, centroprawica oraz liberalne centrum dominują w dyskusji o kształcie Wspólnoty. Naturalnie nie jesteśmy w stanie w pełni przewidzieć rezultatu wyborów do Parlamentu Europejskiego, jednak można oczekiwać, że w nowym układzie pojawi się więcej rozbieżności światopoglądowych, a skład PE i pejzaż polityczny Europy będzie mniej sprzyjał pogłębianiu integracji. W związku z tym obecne elity polityczne próbują – zanim jeszcze dojdzie do wyborów – rozpocząć proces, który zmieni funkcjonowanie UE, ich zdaniem na lepsze” – mówi ekspertka.  

„Obecnie największym problemem, jaki dostrzegły elity europejskie, jest to, że w przypadku sytuacji kryzysowej nie zawsze udaje się podjąć szybkie i korzystne decyzje na poziomie europejskim” – mówi dr Bonikowska. Jak zaznacza, znaczący wpływ na zmianę postrzegania wewnętrznej i zewnętrznej sytuacji UE wywarły perturbacje XXI wieku, takie jak kryzys ekonomiczny strefy euro, kryzys migracyjny, narastające od kilkunastu lat problemy z Rosją a teraz pełnoskalowa wojna w Ukrainie.  

„Wszystkie te wydarzenia zmuszają europejskie elity do myślenia o tym, w jaki sposób Europa powinna na nie reagować. Unia Europejska nie może stać w miejscu” – podkreśla ekspertka. „To tak jak z jazdą na rowerze – jeżeli człowiek przestanie pedałować, to się wywraca. Trzeba jednak wiedzieć, w którą stronę jechać. Obecna konfiguracja polityczna partii mainstreamowych uważa, że odpowiedzią na zmieniającą się sytuację międzynarodową mogą być propozycje przedstawione przez PE”.  

Zmiany: niezbędne, ale nie od zaraz 

Jak podkreśla dr Bonikowska, ważne jest, aby patrzeć na szerszy kontekst proponowanych przez PE zmian traktatowych i przyjąć pragmatyczny punkt widzenia. Przykładem może być jedna z najbardziej kontrowersyjnych kwestii, czyli rezygnacja z zasady jednomyślności przy głosowaniu o sprawach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. „Weźmy pod uwagę perspektywę rozszerzania się Unii i operacyjne możliwości uzyskania jednomyślności. W przypadku 12 czy 15 członków było to osiągalne, przy obecnych 27 państwach stanowi to duże wyzwanie, a jeśli przyjmiemy do UE jeszcze kilka państw, jednomyślność będzie bardzo trudna do osiągnięcia” – komentuje ekspertka. 

Dodatkowym argumentem pozostaje realizowanie przez państwa członkowskie wewnętrznych celów politycznych kosztem międzynarodowych unijnych ustaleń. Przykładem może być blokowanie przez Cypr sankcji nałożonych na Białoruś. Podczas ogólnokrajowych protestów w 2020 roku przeciwko reżimowi Alaksandra Łukaszenki, wszystkie państwa UE – z wyjątkiem Cypru – zgodziły się, że sankcje powinny być przyjęte jak najszybciej. Jednak ostateczna decyzja była blokowana przez Nikozję, która chciała uzyskać poparcie UE dla swoich postulatów wobec Turcji.  

Podobny przypadek można było zaobserwować wiele razy w przypadku sankcji nakładanych na Rosję, również po 2022 roku. Wielokrotnie przodowały w tym Węgry, wetując m.in. styczniowe sankcje dotyczące rosyjskiego sektora nuklearnego (m.in. ze względu na zasilanie własnej elektrowni atomowej rosyjskim paliwem jądrowym) czy majowe rozszerzenie pakietu sankcji na firmy europejskie wspomagające – zdaniem Kijowa – rosyjski przemysł (w tym wypadku do Budapesztu dołączyły Ateny, które podważyły zasadność listy przygotowanej przez Ukrainę). Działania Węgier niejednokrotnie opóźniały stosowanie sankcji wobec Moskwy. 

„Nie twierdzę, że propozycje przedstawione przez Parlament Europejski są dobre. Część z nich w mojej ocenie idzie za daleko. Jednak poważna dyskusja na ten temat jest bardzo potrzebna ” – mówi ekspertka. “UE z pewnością nie może sobie pozwolić na stanie w miejscu. Pozostaje jednak pytanie, co dokładnie powinniśmy zmienić w ramach Unii, aby poprawić sposób jej funkcjonowania. Potrzeba nam pogłębionej, spokojnej i merytorycznej analizy, a nie politycznej wrzawy”.  

„Powinniśmy zastanowić się na chłodno, gdzie jako Unia Europejska chcielibyśmy się znaleźć za 20 lat. Jeśli – mówiąc metaforycznie – nie będziemy wiedzieli dokąd jechać a w dodatku przestaniemy pedałować, to nasz rower może się wywrócić” – zaznacza dr Bonikowska.