Magdalena Melke: ASEAN, organizacja polityczno-gospodarcza, założona w 1967 roku, zrzesza 10 państw regionu: Filipiny, Indonezję, Malezję, Singapur, Tajlandię, Brunei, Wietnam, Laos, Mjanmę oraz Kambodżę. Niemniej jednak jej struktury i metody integracji nie przypominają typowych zachodnich rozwiązań. Jaka jest specyfika ASEAN-u?
dr Piotr Kozłowski, adiunkt w Instytucie Studiów Międzynarodowych Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie: Zacznijmy może od pewnych ważnych danych, które zwykle umykają opinii publicznej, a dają do myślenia. Po pierwsze, ASEAN zrzesza państwa, których łączna populacja odpowiada połowie ludności Chin, ok. 700 mln ludzi. W przeciwieństwie do ChRL, przyrost naturalny w krajach ASEAN-u jest dynamiczny. Po drugie, gdyby zebrać wszystkie państwa członkowskie i potraktować je jako jeden byt ekonomiczny, to ASEAN jest piątą gospodarką na świecie. W związku z tym mówimy tutaj o dość istotnym bycie ekonomicznym, zarówno pod względem PKB, jak i ludności.
Jaki jest stopień integracji między tak wieloma państwami?
Jeżeli patrzymy na wymiar prawny, to ASEAN jest konstrukcją, która dokonuje harmonizacji przepisów według innego modelu, co np. Unia Europejska, przekładając ich pełną implementację na kraje członkowskie. Natomiast na poziomie samej organizacji następuje koordynacja i wskazanie kierunków integracji poprzez politycznie wiążące dokumenty.
Z pewnością ASEAN nieustannie realizuje i pogłębia zagadnienia dotyczące strefy wolnego handlu, choć być może nie dokonuje się to w „klasyczny” sposób, znany z europejskiego podwórka. Przykładowo, ASEAN nie posiada unii celnej, ponieważ utrzymuje relatywnie niskie taryfy ze światem zewnętrznym. W związku z tym unia celna jedynie utrudniłaby współpracę międzynarodową. Klasyczne przejście ze strefy wolnego handlu do unii celnej i dopiero później do wspólnoty gospodarczej czy też wspólnego rynku w ASEAN-ie odbywa się z pominięciem drugiego kroku.
Od 2015 roku organizacja oficjalnie buduje wspólny rynek, coraz więcej ograniczeń we wzajemnej wymianie jest znoszonych. Jeżeli zejdziemy na poziom detalu, okazuje się, że ASEAN jest na zaawansowanym etapie tworzenia wspólnej przestrzeni gospodarczej – bardziej niż wiele innych organizacji międzynarodowych globalnego Południa. Dodatkową zaletą ASEAN-u jest jego stabilność i przewidywalność.
Biorąc pod uwagę kształt ASEAN-u, jaki jest jego wpływ na politykę międzynarodową?
Wpływ ASEAN-u zależy od okresu, o którym mówimy. Jeżeli pyta Pani o stan dzisiejszy, odpowiedź będzie problematyczna – mamy do czynienia z dosyć burzliwym momentem w stosunkach międzynarodowych w tym regionie. To, że obecnie postrzega się ASEAN – do pewnego stopnia słusznie – jako organizację znajdującą się w kryzysie nie oznacza, że ona w tym kryzysie była od zawsze i zawsze będzie. Nie powinniśmy ulegać perspektywie punktowej i przekreślać całą organizację jedynie dlatego, że chwilowo sobie z czymś nie radzi. Mówimy o bycie, który istnieje od kilkudziesięciu lat i mimo tego, że wiele razy wróżono mu zgon, to on nie nadszedł.
W takim razie w jakim kontekście ASEAN może pozostawać atrakcyjny na arenie międzynarodowej? Dlaczego istnieje zainteresowanie tą organizacją?
Spotykają się tutaj ze sobą dwa trendy. Z jednej strony, ASEAN przez długi czas budował swój profil najważniejszej platformy wielostronnej, istniejącej w tej części świata. Pozostałe próby budowania takiego formatu nie były na tyle kompromisowe dla wszystkich zainteresowanych stron, aby nadać im większego znaczenia.
W tej chwili formuła funkcjonowania ASEAN-u przeżywa kryzys, głównie ze względu na polaryzację w stosunkach chińsko-amerykańskich. ASEAN najlepiej funkcjonował w czasie napięcia na arenie międzynarodowej, jednak nie na tyle dużego, aby uniemożliwić współpracę między głównymi graczami w regionie. Natomiast w sytuacji, kiedy te relacje są coraz bardziej antagonistyczne, ASEAN-owi brakuje przestrzeni do stworzenia platformy, gdzie można by te poważne różnice zdań w jakiś sposób pogodzić.
Na ile Chiny i Stany Zjednoczone starają się zachęcić poszczególne państwa ASEAN-u do zawierania z nimi umów bilateralnych, a na ile chcą wpłynąć na opinię całego ugrupowania? Wspomnieliśmy, że więzy pomiędzy państwami ASEAN-u są dosyć luźne.
One nie są luźne, po prostu nie są sformalizowane. To jest europejskie myślenie: jeżeli coś jest zakontraktowane w prawie, to jest solidne, pewne; natomiast jeżeli nie jest zakontraktowane w prawie, to od razu traci na niewzruszalności. W przypadku organizacji takiej jak ASEAN należy zmienić trochę sposób myślenia – fakt, że coś jest oparte na porozumieniu przywódców i ich konsensusie międzypokoleniowym w sprawie znaczenia ASEAN nie oznacza, że jest bardziej chwiejne. Pokazuje to sam sposób funkcjonowania organizacji.
Jaki jest stosunek ASEAN-u do wpływu USA i Chin?
ASEAN zdecydowanie nie lubi rywalizacji chińsko-amerykańskiej. Wiele problemów, które Stany Zjednoczone mają z Chinami, są również problemami ASEAN-u (przykład napięć na Morzu Południowochińskim czy chińskiej polityki w Mjanmie). W tym kontekście ASEAN-owi z Chinami w wielu aspektach nie jest po drodze. Ugrupowanie sprzyja koncepcji Indo-Pacyfiku, która ograniczałaby chińskie wpływy. Podobne głosy wybrzmiały podczas ostatniego szczytu.
Jednocześnie ASEAN nie jest chętny, ani nie jest w stanie konfrontować się z Chinami jako sojusznik USA. Wynika to przede wszystkim z etapu rozwoju gospodarczego, w którym znajdują się kraje członkowskie – współpraca z Chinami jest im potrzebna do dalszego rozwoju. W tym sensie organizacja pozostaje w jakiś sposób neutralna, ponieważ ani zbyt bliskie, ani zbyt dalekie relacje między mocarstwami nie są na rękę ASEAN-owi. Zawsze starał się on tworzyć rzeczywistość międzynarodową, w której było widać pewną dozę rywalizacji. Nie mówimy tutaj jedynie o USA czy Chinach, ale także o Indiach, Japonii, Rosji itd. W tym sensie gra na wielu fortepianach jest bardzo trudna – w wielu okresach się udawała, obecnie wygląda to trochę gorzej ze względu na to, że skurczyła się możliwość operowania w tzw. miękkiej strefie stosunków międzynarodowych. Nie oznacza to jednak, że nie ma do niej powrotu.
ASEAN nie jest zainteresowany całkowitym „przylepieniem się” do amerykańskiej retoryki. Zarówno pod względem dynamizacji wzrostu gospodarczego, jak i ze względu na bliskość geograficzną, Chiny pozostają ważnym graczem, który na pewno – mówiąc kolokwialnie – nigdzie się nie rusza.
Przykładowo, Indonezja nie jest krajem, który jest wyjątkowo sinolubny, podobnie Wietnam. Niemniej jednak oba państwa, mimo swojego ogromnego dystansu wobec Pekinu, uprawiają swego rodzaju realpolitik, starając się nie antagonizować Chin i nie wchodzić w pełne koligacje z amerykańską wizją świata. Zwyczajnie nie wierzą też, że obecna linia polityczna Waszyngtonu wytrwa. Amerykanie bywają w regionie, Chińczycy są tam zawsze.
Z pewnością dla ASEAN-u jest w tej chwili niepokojące to, że Chiny zmieniają swój sposób zachowania w stosunkach międzynarodowych. Widać to po nieobecności Xi Jinpinga na szczycie ASEAN-u – ale również, że nie będzie go na szczycie G20 oraz najpewniej nie pojawi się na APEC w San Francisco. Linie podziału politycznego zostały ostatnio o wiele wyraźniej narysowane, a ASEAN dąży do tego, aby utrzymać jak najwięcej ze swojej „centralności” i miejsca współpracy multilateralnej.
Czy mimo to wśród krajów ASEAN-u można wyodrębnić państwa prochińskie lub proamerykańskie?
ASEAN nigdy nie był jednolity pod względem zobowiązań sojuszniczych poszczególnych członków, zmieniały się one również na przestrzeni lat. Przykładem mogą być gwarancje traktatowe – Stany Zjednoczone są zobowiązane do obrony Filipin od 1951 roku. I Filipiny, chociaż za czasów prezydenta Duterte oddalały się od USA, za prezydenta Marcosa Jr. ponownie zbliżyły się do Waszyngtonu. Widzimy zwiększoną ilość wspólnych manewrów wojskowych czy deklaracji politycznych.
Krajami, które również współpracują ze światem zachodnim są Singapur i Malezja, będące członkami mało znanego porozumienia wojskowego FPDA [przyp. red. Five Power Defence Arrangements], które ma w swoim składzie Wielką Brytanię, Nową Zelandię, Australię, Singapur i Malezję.
Wietnam odgrywa istotną rolę w ugrupowaniu: z jednej strony jest to kraj, który pod względem struktury politycznej i wewnętrznej jest bardzo skoligacony z Chinami. Jednocześnie jego racje geopolityczne i geostrategiczne coraz bardziej pchają go w kierunku Zachodu. Wizyta Bidena również to pokazuje – mamy do czynienia z bardzo istotnym przetasowaniem na południowej flance, kiedy Wietnam coraz odważniej zbliża się do USA kosztem relacji z Chinami.
Laos i Kambodża, przynajmniej pod obecnymi rządami, w dużej mierze współpracują z Chinami, zarówno gospodarczo, jak i politycznie. Mjanma pod rządami obecnej junty może być określona mianem państwa na wpół suwerennego. Chińczycy m.in. umieścili w Mjanmie swoje siły bezpieczeństwa i policję do walki z chińskimi transnarodowymi grupami przestępczymi, które wykorzystują Mjanmę jako szlak przerzutowy w handlu ludźmi czy narkotykami.
Pomiędzy 4 a 7 września w Dżakarcie odbył się 43. szczyt ASEAN. Jakie były główne tematy poruszane podczas spotkania?
Na szczycie ASEAN-u wystąpiła dyrektorka zarządzająca Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Kristalina Georgieva. Z jednej strony jej obecność miała potwierdzić, że ASEAN dobrze sobie radzi gospodarczo, powinien jedynie wzmocnić agendę budowania wzrostu. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę słabnącą gospodarką Chin i perturbacje międzynarodowe, ASEAN musi znaleźć nowe źródła wzrostu po pandemii. Obecnie organizacja myśli nad czymś, co roboczo jest nazywane „Wizją 2045”.
Jej realizacją ma być przyjęcie porozumienia ASEAN Concord IV. W historii organizacji były wcześniej trzy takie porozumienia, a każde z nich zwiastowało pewien przełom instytucjonalny, związany albo z przemianą samej organizacji, albo wzmocnieniem pewnych kierunków polityki zewnętrznej. Zwykle nad takimi istotnymi, strukturalnymi zmianami czuwa Indonezja.
W ASEAN Concord IV nie pojawiły się jeszcze żadne konkretne rozwiązania, nowa wizja wzrostu jest cały czas kształtowana. Niemniej jednak ASEAN stale usprawnia swoje struktury. Przykładowo, najpewniej stworzy instytucję na kształt Komitetu Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej (Coreper), która będzie zawiadowała tworzeniem agendy kolejnych szczytów.
W przypadku źródeł wzrostu, szczególny nacisk został położony na szlaki morskie. ASEAN chce wykorzystać swoją pozycję geograficzną, aby oprzeć wzrost gospodarczy na połączeniach morskich. Wskazuje to też na chęć przebudowywania szlaków dostaw w sposób, który nakieruje je na kraje członkowskie ASEAN-u. Aby to osiągnąć, organizacja powinna m.in. wzmocnić przestrzeń gospodarczą, ułatwiającą globalnemu biznesowi decyzje o przenoszeniu swojej aktywności do Azji Południowo-Wschodniej.
W tym miejscu powraca kwestia napięć na Morzu Południowochińskim, związana z linią dziewięciu kresek. Jakie jest tło sporu między Chinami a częścią państw ASEAN?
Najprościej rzecz ujmując obecne prawo międzynarodowe stanowi, że co do zasady poszczególne państwa nie mogą zawłaszczać morza. Istnieje pewne ograniczone prawo do 12 mil morskich morza terytorialnego dookoła obiektów lądowych, posiadanych przez dany kraj. Wyłączna strefa ekonomiczna pozwala na eksploatację obszarów morskich do 200 mil morskich od brzegu, np. poprzez rybołówstwo czy też wydobywanie surowców naturalnych. Nie można jednak roztaczać suwerenności na morze otwarte. Natomiast Chiny dokładnie to robią.
Pekin stwarza historyczne powody do tego, aby rozszerzyć swój wpływ na całym obszarze Morza Południowochińskiego, który nie odzwierciedla żadnego logicznego przebiegu rozgraniczeń na morzu, wynikającego z Konwencji ONZ o prawie morza. Pozbawia również większość z państw nadbrzeżnych należnych im stref ekonomicznych i jest to realizowane metodą faktów dokonanych, często w sposób siłowy.
ASEAN cały czas konsekwentnie stoi na stanowisku odrzucania pomysłu linii dziewięciu kresek, który jest nielegalny i stoi w jasnej sprzeczności z umowami międzynarodowymi, których Chiny są częścią
Jak donosi The Diplomat, 28 sierpnia chiński statek zaatakował wietnamską łódź rybacką z armatki wodnej pod wysokim ciśnieniem, raniąc dwie osoby. Z kolei 5 sierpnia statek chińskiej straży przybrzeżnej zablokował i ostrzelał z armatki wodnej filipińską łódź zaopatrzeniową. Czy oznacza to, że sytuacja się zaostrza?
Na Morzu Południowochińskim cały czas się coś dzieje, jedynie ze zmienną intensywnością. Chińczycy nie odpuszczają – na przestrzeni ostatniej dekady nie było wiele momentów, kiedy chińska presja jakkolwiek by ustała. Obecnie dyskusja odżyła przede wszystkim ze względu na opublikowanie mapy, tym razem z dziesięcioma kreskami, przez Global Times, która później została potwierdzona oficjalnymi kanałami. Stanowi to przypomnienie chińskiej asertywności, dokonywane przede wszystkim na użytek wewnętrzny. Należy pamiętać, że kraje ASEAN-u nie są obciążone chińską presją w równym stopniu – na działanie Pekinu najbardziej wystawione są Filipiny, Wietnam, do pewnego stopnia Malezja, Indonezja, Brunei.
Czemu Europa miałaby się interesować Morzem Południowochińskim?
Najprostsza, choć nie jedyna odpowiedź jest taka, że jeśli chcemy nadal otrzymywać wszystkie dobra, które przybywają do nas z Azji Wschodniej, to zdecydowanie powinniśmy się tym interesować. Jako Europejczycy mieliśmy przedsmak tego, co się może dziać z zaopatrzeniem w towary przemysłowe w tym te pierwszej potrzeby (jak choćby leki) podczas zablokowania Kanału Sueskiego w 2021 roku. Jeżeli na Morzu Południowochińskim stanie się cokolwiek, co zablokuje handel międzynarodowy, czeka nas kryzys gospodarczy.
Zarówno Xi Jinping, jak i Joe Biden nie zdecydowali się przyjechać do Dżakarty na szas szczytu ASEAN. Zamiast tego pojawili się chiński premier Li Qiang oraz wiceprezydent USA Kamala Harris. Z czego może wynikać nieobecność Xi Jinpinga i Joe Bidena?
Jeżeli chodzi o USA, to sytuacja jest do pewnego stopnia klarowna. Biden w tej chwili musi wybierać spotkania międzynarodowe, w których uczestniczy. Ze względu na kampanię prezydencką jego wizyty zagraniczne powinny mieć przełożenie na realizację interesów amerykańskich. Szczyt ASEAN, również ze względu na konsekwencję, z jaką organizacja przepycha na nim własną agendę, nie dałby Bidenowi tego rodzaju okazji. W tym sensie degradacja poziomu wizyty nie jest zaskakująca. Najpewniej Xi Jinping nie pojawił się z tego samego powodu.
Mimo wszystko, ASEAN zachowuje swoją asertywność. Fakt, że Stany Zjednoczone i Chiny nie przyjechały „błyszczeć” podczas szczytu, nie jest do końca złym sygnałem dla organizacji.
Czy nie jest to jednocześnie sygnał, że mocarstwa będą mniej zainteresowane porozumiewaniem się między sobą przez platformę ASEAN-u ze względu na to, że organizacja stara się zachować jak największą neutralność?
Większość mocarstw regionu najprawdopodobniej inaczej chciałaby kształtować swoje stosunki międzynarodowe. Najchętniej szukają rozwiązań bilateralnych lub minilateralnych, które uwzględniają jedynie tą część państw ASEAN-u, która jest im sprzyja. Biden nie będzie w Dżakarcie, jednak zdecydował się na wizytę w Wietnamie, gdzie manifestuje pogłębianie partnerstwa strategicznego z rządem w Hanoi.
Zdecydowanie do krajów, które najbardziej wspierają ASEAN w byciu multilateralną organizacją, należą Australia, Japonia czy Korea Południowa i one są reprezentowane na szczytach zorganizowanych przez ASEAN na poziomie przywódców.
Czemu akurat tym państwom zależy na istnieniu ugrupowania takiego jak ASEAN?
Przede wszystkim wzmocniony ASEAN to dla nich alternatywa gospodarcza dla Chin. Niektóre rynki państw ASEAN-u, szczególnie rynki wschodzące, stanowią częściową alternatywę dla nadmiernej ekspozycji na rynek chiński. Pamiętajmy, że silniejszy ASEAN zmniejsza geopolityczne wpływy Pekinu. Przez sam fakt istnienia tej organizacji, Chiny nie mogą w pełni realizować swoich interesów w regionie. ChRL nie udało się również przejąć, czy też podważyć struktur ASEAN-u, organizacja broni się również przed rozbijaniem jej umowami bilateralnymi z Pekinem.
Podczas szczytu poruszano również temat Mjanmy, w której w 2021 roku dokonano zamachu stanu. W jego wyniku odsunięto od władzy Aung San Suu Kyi – laureatkę pokojowej Nagrody Nobla z 1991 roku, od tego czasu rządzi tam junta. Jaka jest sytuacja w kraju?
Symbolem oporu junty w Mjanmie wobec konsensusu jest sposób traktowania poprzedniej szefowej rządu, Aung San Suu Kyi. W tej chwili jest stale przetrzymywana, bez możliwości dostępu do zewnętrznej opieki medycznej. To pogwałcenie praw dość symbolicznej postaci, zarówno dla Mjanmy, jak i dla regionu.
Problem puczu w Mjanmie jest o tyle głębszy, że junta w tej chwili praktycznie zrezygnowała z aktywnego uczestnictwa w ASEAN-ie i nie chce w żaden sposób godzić się na kompromisowe rozwiązania proponowane przez członków ugrupowania. Niewątpliwie jest to ogromny problem, ponieważ ASEAN obecnie nie ma możliwości efektywnego wpłynięcia na Mjanmę.
Integracja Mjanmy z ASEAN-em zawsze była dość powierzchowna. Wydaje się, że presja gospodarcza również będzie bezskuteczna, możliwość wpłynięcia na juntę w Mjanmie poprzez sankcje ekonomiczne jest znikoma. Pewną sankcją jest to, że Mjanma po raz kolejny została pozbawiona przewodnictwa w organizacji.
Można powiedzieć, że Mjanma stała się wadliwym elementem ugrupowania.
Zdecydowanie, nawet w ramach ASEANu jest obecnie krajem-pariasem. Co więcej, stwarza ogromne problemy dla organizacji, ze względu na to, że jest wylęgarnią działalności przestępczej i przemytniczej, której junta w jakiś sposób sprzyja.
Chiny z kolei dostarczają juncie potrzebnego parasola legitymizacji jej rządów. Zarówno w jakimś stopniu ratują ją gospodarczo, jak i są zainteresowani tym, aby ich infrastruktura w Mjanmie była względnie bezpieczna i coraz szerzej angażują swoje siły bezpieczeństwa do tego, aby funkcjonowały one niejako eksterytorialnie na obszarze Mjanmy, nie tylko w obszarach przygranicznych.
Dziękuję za wywiad.
Dziękuję.
UL. MARSZAŁKOWSKA 84/92 LOK. 115
00-514 WARSZAWA 